Toezicht & Wetenschap — Wisselwerking en stand van zaken

Abstracts

Thema 1 - De professionalisering van het toezicht en de toezichthouder: wat is goed toezicht?

Sessieleider: prof. mr. dr. Annetje Ottow (Universiteit Utrecht, OPTA)
Dinsdag 21 juni 2011, 15.00 - 17.30 uur

 


Wat is toezicht? Wat is goed toezicht?

Mr. dr. Dick Ruimschotel (Vrije Universiteit Amsterdam)
Thema sessie: 1. De professionalisering van het toezicht en de toezichthouder: wat is goed toezicht?



Samenvatting

Er wordt veel aan toezicht gedaan in Nederland en er zijn veel toezichthouders. Ook zijn er kwaliteiten voor goed toezicht benoemd, zoals transparantie of effectiviteit. Zie bijvoorbeeld de Kaderstellende Visie op Toezicht. Maar wat is goed toezicht eigenlijk? We behandelen de vraag in twee gedeelten.

1. Wat is toezicht?
Uitgangspunt is een definitie die tegenwoordig veel gebruikt wordt: ‘toezicht is het verzamelen van de informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren’.

Het is makkelijk om te zien dat de definitie veel te wijd is. Bijna alle handelingen die een zeker voorafgaand oordeelsmoment kennen, vallen hieronder. Zoals de overheid wetgeving, beleid en rechtspraak of in het bedrijfsleven alle kwaliteitscontrole, supervisie en management. Het is verrassend veel moeilijker om aan te geven welke aanvullende elementen voor toezicht essentieel zijn. Een groot aantal voorbeelden/contexten waar toezicht functioneert, zijn onderzocht om te zijn welke definiërende kenmerken voor toezicht er toe doen; wanneer en waar spreken we wel en wanneer en waar niet meer over toezicht. Deze contexten variëren van de formele toezichthouders tot meer informele arrangementen als buurvrouw en badmeester. Een eerste analyse levert kenmerken op als specifieke verantwoordelijkheid, een zekere mate van macht, belangenloosheid en actieve waakzaamheid.

2. Wat is goed toezicht?
Ook hier nemen we de Kaderstellende Visie als uitgangspunt. Deze noemt zes kwaliteiten als essentieel, te weten: onafhankelijk, transparant, professioneel, selectief, slagvaardig en samenwerkend.

En ook hier moeten we constateren dat de als essentieel geponeerde kwaliteiten onvoldoende discrimineren met kwaliteiten die voor andere organisaties gelden. Ook voor een school of voor Philips gelden de kwaliteiten. Veel van de vaak genoemde kwaliteiten gelden voor overheid of voor organisaties in het algemeen en zijn niet specifiek voor toezicht. Om meer zicht te krijgen op algemene en toezicht-specifieke kwaliteiten zijn een aantal analyses verricht: historisch, operationeel, conceptueel en inhoudelijk-vergelijkenderwijs.

De analyse laat zien hoe gebruikte en gewenste kwaliteiten afhangen van de achtergrond van de beoordelaar en het doel van beoordeling. Naast een zekere relativering zal er geprobeerd worden enkele absolute kwaliteiten aan te geven. Deze sluiten aan bij de specifieke kenmerken van toezicht, onderzocht onder vraag 1. Hiermee komen de twee vragen weer bij elkaar. Als de tijd het toelaat, zal er nog worden ingegaan op enkele theoretische perspectieven zoals compliance, governance en framing.
 

Terug naar boven


De professional versus de professionele organisatie: opvattingen over professioneel toezicht

Drs. Hester Goosensen (TU Delft) en dr. Ellen van Bueren (TU Delft)
Thema sessie: 1. De professionalisering van het toezicht en de toezichthouder: wat is goed toezicht?

 

Samenvatting

Onderwerp en vraagstelling
Er wordt, vanuit wetenschap en praktijk, veel nagedacht over de manier waarop goed toezicht eruit zou moeten zien. In de Tweede Kaderstellende Visie op Toezicht (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2005) wordt bijvoorbeeld gesteld dat het perspectief van burgers, bedrijven en organisaties centraal staat bij de visie op toezicht. In dit rapport met de titel ‘Minder last, meer effect’ worden zes principes van goed toezicht geformuleerd die leidend zouden moeten zijn voor de inrichting van het toezicht. Goed toezicht is selectief, slagvaardig, samenwerkend, onafhankelijk, transparant en professioneel.

Dit soort principes heeft een hoog ‘feel good’ gehalte; Iedereen is er voorstander van en het is bijna onmogelijk om er tegen te zijn. De principes zijn daarnaast algemeen en abstract geformuleerd. Dat is de kracht van principes, maar het is vervolgens de vraag wat ze betekenen voor toezichthouders.

Toezichthouders geven invulling aan de kwaliteit van het toezicht. Het concept professionalisering neemt daarbij, als één van de zes principes, een belangrijke plaats in. In de Kaderstellende Visie op Toezicht wordt een onderscheid gemaakt tussen professionalisering van het individu en professionalisering van de organisatie. Er wordt vormgegeven aan richtlijnen, leidraden, toezichtsarrangementen en inspectieprogramma’s. Het is echter lang niet altijd duidelijk hoe er in de dagelijkse praktijk invulling gegeven wordt aan professionaliteit. Juist in de praktijk blijkt welke opvattingen er in de organisatie leven over professionaliteit en hoe professionalisering plaatsvindt.

In dit paper staat de vraag centraal hoe invulling wordt gegeven aan professionaliteit door de organisatie en inspecteurs op operationele niveau. In hoeverre wordt daarmee recht gedaan aan het principe professionaliteit en hoe kan dit inzicht bijdragen aan de verbetering van het toezicht?

Methoden en technieken
De vraag wordt behandeld aan de hand van empirisch onderzoek dat is uitgevoerd bij de Inspectie Verkeer en Waterstaat. In verschillende cases is door middel van een etnografische benadering een rijk inzicht verkregen in de praktijk van het toezicht. Het operationele inspectieproces, zoals zich dat afspeelt tussen inspecteurs en onder toezicht staanden, is daarbij het uitgangspunt.

Resultaten en discussie
Uit de studie blijkt dat de inspecteurs, hun organisatie en de onder toezicht staanden verschillende en soms knellende opvattingen hebben over wat professionaliteit is. Zo leggen managers op operationeel niveau een professionele organisatie van het toezicht al snel uit als toezicht dat leidt tot ‘meer met minder’. Inspecteurs op hun beurt, willen graag hun professionele autonomie behouden om bij te dragen aan goed toezicht. Dat inspecteurs en managers verschillende opvattingen van professionaliteit hebben is niet per definitie problematisch. Beide opvattingen kunnen rationeel en logisch zijn. Het is van belang dat er een verbinding gerealiseerd wordt, opdat de opvattingen niet knellen, maar elkaar aanvullen.

Terug naar boven


Leren van de mijnbouw: Toezicht via één uitkomstindicator?

Drs. Ine Borghans (Inspectie voor de Gezondheidszorg)
Thema sessie: 1. De professionalisering van het toezicht en de toezichthouder: wat is goed toezicht?


Samenvatting

Onderwerp en vraagstelling
Als mijnwerkers vroeger wilden weten of de lucht in een bepaalde mijnschacht veilig was, dan namen ze een kanarie mee. Viel de kanarie van zijn stokje dan waren ze gewaarschuwd en maakten ze dat ze wegkwamen.

Voor het toezicht op de zorg gebruikt de Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ) een breed spectrum aan structuur-, proces- en uitkomstindicatoren. Zo wordt de ziekenhuiszorg ingedeeld in zeventien belangrijke ziekenhuisprocessen waar de IGZ aan de hand van een basisset die 20 indicatorgebieden omvat[1] toezicht op houdt. Daarnaast hanteert de IGZ voor de ziekenhuizen ook nog een veiligheidsset met indicatoren voor het monitoren van 10 landelijke veiligheidsprojecten[2].

Met de kanarie uit de mijnbouw in het achterhoofd ontstaat de vraag of het niet anders kan. Is het mogelijk om in het toezicht te werken met één uitkomstindicator in plaats van een veelheid aan  detail indicatoren?

Methoden en technieken
Voor de ziekenhuiszorg heeft de IGZ afgelopen jaar naast de uitgebreide set van indicatoren ook ervaring opgedaan met een veelomvattende indicator, namelijk het ‘Percentage patiënten met een onverwacht lange opnameduur’. De verwachting is dat deze indicator een onderscheidend signaal kan geven voor risico op onveilige zorg. Vermijdbare schade of complicaties bij ziekenhuispatiënten leiden namelijk vaak tot een verlengde opnameduur. De IGZ gebruikt het totaalpercentage als signaal, en als het hoog is, vraagt de inspecteur tijdens het jaargesprek detailinformatie ter inzage op. De ziekenhuizen beschikken zelf namelijk over de data per specialisme, diagnosegroep, operatie en zelfs per patiënt. Bij patiënten met een duidelijk langer dan verwachte opnameduur kan dossieronderzoek gedaan worden om oorzaken te achterhalen.

Resultaten en discussie
De spreiding tussen de ziekenhuizen op deze indicator bleek aanzienlijk te zijn. Het minimum lag op 7,8% en het maximum op 23,1% (rapportagejaar 2009). Het werken met één veelomvattende uitkomstindicator vereist een hoge validiteit, vergelijkbaarheid en betrouwbaarheid, aangezien uitkomsten niet gecompenseerd worden door andere indicatoren. De casemixcorrectie blijkt nog niet optimaal. Deze bestaat uit standaardisatie voor leeftijd, diagnose en operatie. De eerste resultaten geven echter aanwijzingen dat hiermee onvoldoende rekening wordt gehouden met de specifieke patiëntenpopulatie van Universitair Medische Centra. Deze zijn daarom afzonderlijk beschouwd. Aanvullende casemixvariabelen zouden hier uitkomst kunnen bieden.

Eén alleszeggende uitkomstindicator voor de ziekenhuiszorg is er niet en zal er waarschijnlijk ook niet komen, maar wel een veelomvattende, die veelbelovend is voor de toekomst, waarin we als toezichthouder willen werken met indicatoren die weinig tot geen extra registratielast geven, makkelijk hanteerbaar zijn en bij afwijkende resultaten voldoende ingangen geven voor nader (detail)onderzoek.


[1] Basisset Kwaliteitsindicatoren ziekenhuizen 2011, zie www.igz.nl
[2] Basisset Veiligheidsindicatoren ziekenhuizen 2010-2012, zie www.igz.nl

Terug naar boven


Credible Signaling in Regulatory Relationships

Drs. Hanzo van Beusekom MBA (ANZSOG) en mr. drs. Karina Raaijmakers (AFM)
Thema sessie 1: De professionalisering van het toezicht en de toezichthouder: wat is goed toezicht?



Samenvatting

Onderwerp en vraagstelling
De relatie tussen een toezichthouder en een onder toezicht staande onderneming kenmerkt zich door het bestaan van informatieasymmetrie. Onder toezicht staande ondernemingen beschikken over meer informatie over de mate waarin zij voldoen aan wet- en regelgeving dan de toezichthouder. Zij hebben er belang bij de toezichthouder ervan te overtuigen dat zij compliant zijn, teneinde kostbare onderzoeken en eventueel daaruit voortvloeiende handhavingsmaatregelen te voorkomen. Om die reden zijn onder toezicht staande ondernemingen bereid te investeren in signalen die de toezichthouder de indruk geven dat het complianceniveau voldoende is en dat onderzoek niet noodzakelijk is. Dit artikel beantwoordt de vraag aan welke voorwaarden een signaal moet voldoen om geloofwaardig te zijn en voorspeelt hoe het ‘signaalgedrag’ van ondernemingen met hoge en lage complianceniveaus eruit ziet. Inzicht in dit onderwerp is voor toezichthouders van belang om haar schaarse toezichtmiddelen risicogeoriënteerd in te kunnen zetten.

Methoden en technieken
Op basis van een literatuurstudie wordt uitgewerkt aan welke voorwaarden een signaal moet voldoen om geloofwaardigheid te zijn. Vervolgens wordt aan de hand van voorbeelden – gebaseerd op de micro-economische ‘game theory’ – geïllustreerd wat de gevolgen zijn van de dynamiek van ‘signaalgedrag’ in de context van toezicht.

Resultaten en discussie
Het artikel beschrijft dat een signaal aan vier voorwaarden moet voldoen om geloofwaardig te zijn: het signaal moet relevant, verifieerbaar, kostbaar en kostbaarder voor ondernemingen met een laag complianceniveau zijn. Het toont aan dat naarmate het complianceniveau van een onderneming lager is, de bereidheid om te investeren in signalen die de toezichthouder ervan moeten overtuigen dat het complianceniveau hoog is, toeneemt. Als het lukt de toezichthouder te overtuigen, kunnen kostbare onderzoeken en handhavingsmaatregelen worden voorkomen. Enkel de vierde voorwaarde voor geloofwaardigheid – dat een signaal kostbaarder moet zijn voor ondernemingen met een laag complianceniveau dan voor ondernemingen met een hoog complianceniveau – stelt de toezichthouder in staat ondernemingen met een hoog complianceniveau te onderscheiden van ondernemingen met een laag complianceniveau. Dit artikel mondt uit in aanbevelingen voor verder onderzoek.

Terug naar boven