Toezicht & Wetenschap — Wisselwerking en stand van zaken

Abstracts

Thema 3 - Toezicht, kennis en beleid: een spanningsvolle relatie?
Sessieleider: prof. dr. Cor van Montfort (Universiteit van Tilburg, Algemene Rekenkamer)
Dinsdag 21 juni 2011, 15.00 - 17.30 uur


Beleid en toezicht: een waardevolle relatie

Drs. Peter Pennekamp (Ministeries van SZW en BZK)
Thema sessie: 3. Toezicht, kennis en beleid: een spanningsvolle relatie?


Samenvatting

In het openbaar bestuur vormen beleid en toezicht activiteiten onder de ministeriële verantwoordelijkheid die invulling geven aan de taak van de bestuurder. De taak van het bestuur vloeit meestal voort uit grondwetteksten over de sociale grondrechten. De overheid geeft invulling aan de taken door m.n. wetgeving, financiële ondersteuning, communicatie (incl onderzoek) en toezichtactiviteiten. Toezicht valt te onderscheiden in diverse onderdelen, signaleren, handhaven en opsporen. Elk van de onderdelen heeft een specifieke relatie met de beleidsactiviteiten. De relatie tussen beleid en toezicht vergt een nadere doordenking en explicitering van de verantwoordelijkheden. In de inleiding zal de relatie aan de hand van voorbeelden worden ingevuld. Daarbij komen feiten en persoonlijke opvattingen aan de orde.

Zoals beleid zijn werk baseert op analyse van en opvattingen over maatschappelijke ontwikkelingen, zo bepaalt toezicht zijn prioriteiten op de wet, behoefte vanuit beleid en eigen (risico)analyses. De resultaten van toezicht moeten aan de hoogste standaards van onafhankelijkheid voldoen. Alleen dan is een specifieke positie in het openbaar bestuur te rechtvaardigen. Ook is informatieplicht aan de bestuurder voor de inspectie een vereiste. Na vaststelling van onafhankelijke conclusies door de toezichthouder dienen deze voor ieder toegankelijk en navolgbaarheid te zijn. Dit vergt afspraken over de communicatie maar ook over de wijze van presentatie. Rijksbreed geldt hiervoor nog geen volledige uniformiteit. Soms wordt toezicht nog gezien als instrument voor beleid in tegenstelling tot de zelfstandige positie zoals in 2008 nadrukkelijk is vastgesteld.

Een specifiek punt van overdenking vormen de conclusies bij de rapportages. Ook de beleidsconclusies n.a.v. de rapportages vergen aandacht. Geregeld worden daarbij (in)direct de feiten in twijfel getrokken. Dit lijkt een thema waarbij de rol van de hoogste ambtelijke leiding van een ministerie overweging behoeft..

De toezichtinstanties zullen voor hun werkzaamheden naast activiteiten op verzoek en conform het jaarplan ook in de gelegenheid dienen te zijn zelfstandig tot activiteiten over te gaan. Voor de mogelijkheid tot overnemen van verzoeken vanuit het parlement en het horen door de Kamer kan gekeken worden naar de werkafspraken tussen parlement en bijv. zbo’s. Tot slot, in het openbaar bestuur kan vaker het instrument van een gezamenlijke rapportage door diverse rijksinspecties benut worden. Daarbij is dan de coördinator niet automatisch verantwoordelijk voor alle onderdelen, die kunnen wel degelijk gebonden blijven aan de onderscheiden vakministeries zoals de onderscheiden ministeriële verantwoordelijkheid gehandhaafd blijft.

Terug naar boven


Toezicht op (financiële) markten: leren van de kredietcrisis

Drs. Freek Hoek (Algemene Rekenkamer)
Thema sessie: 3. Toezicht, kennis en beleid: een spanningsvolle relatie?

Samenvatting

De kredietcrisis heeft aanleiding gegeven tot een onafzienbare stroom rapporten van wetenschappers, politici, overheden en toezichthouders. Genoeg om de put te dempen waarin het kalf allang verdronken is. In die rapporten worden conclusies getrokken en lessen geleerd over zeer veel verschillende aspecten en op verschillende systeemniveaus: regulering en toezicht, bankiers en wizzkids, nationaal en internationaal, ethiek en structuur, etc. Zelfs de grondslagen van het kapitalistisch systeem werden ter discussie gesteld. De 'casus' levert rijk materiaal om de relatie toezicht, kennis en beleid aan de orde te stellen. Wat leert de kredietcrisis ons over deze relatie? Een verhaal van kennis en vertrouwen, paradigma’s en systeemschokken, complexiteit en onwetendheid, welkome en onwelkome boodschappen, wetenschappers en onheilsprofeten en een verhaal over het winnen van de vorige oorlog.

 

Terug naar boven


Het gebruik van intern toezicht versus extern toezicht

Dr. Edith Hooge (Hogeschool van Amsterdam)
Thema sessie: 3. Toezicht, kennis en beleid: een spanningsvolle relatie?

Samenvatting

Intern en extern toezicht bij onderwijs-, welzijn-, zorginstellingen en woningcorporaties worden vaak gezien als twee communicerende vaten. Zo is de idee achter zelfregulering door brancheorganisaties dat als de instellingen hun zaken – waaronder het functioneren van scherp en onafhankelijk intern toezicht -  ‘goed op orde hebben’ het externe toezicht kan worden versoberd. Fundamentele verschillen tussen intern en extern toezicht geven aanleiding om de werking van bovenstaand mechanisme te betwijfelen.

Ten eerste heeft extern toezicht een specifieke focus en intern toezicht een integraal karakter. De focus van extern toezicht is bijvoorbeeld financieel, zoals het externe toezicht van Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting (CFV) of gericht op de kwaliteit van de primaire processen en producten (Inspectie voor de Gezondheidszorg, Inspectie van het Onderwijs). Intern toezicht heeft een brede focus omdat het gericht is op ‘het reilen en zeilen’ en de continuïteit van de organisatie. Juist vanwege de specifieke focus is extern toezicht in staat diepgaande kennis en expertise te ontwikkelen ten behoeve van de toezichtstaak, terwijl intern toezicht meer generiek te werk moet gaan, gericht op verschillende organisatieprocessen en –doelen.

Ten tweede verschilt de positie en het perspectief van extern en intern toezicht ten opzichte van de organisatie wezenlijk. Het externe toezicht is buiten de organisatie geplaatst en houdt toezicht namens de overheid op basis van een wettelijk kader, dat de basis vormt voor het toezichtskader. Intern toezicht maakt onderdeel uit van  de organisatie en houdt – bij maatschappelijke organisaties – toezicht namens ‘de samenleving’ waardoor verschillende belangen spelen die in zwaarte wisselen en onderling kunnen conflicteren. Dit maakt het te hanteren toezichtskader minder eenduidig.

Tot slot is de onafhankelijkheid en het kritisch vermogen van het externe toezicht ten opzichte van de organisatie beter gegarandeerd, omdat de toezichthouders extern worden benoemd. Bij intern toezicht is dit lastiger tot stand te brengen vanwege de praktijk van interne benoeming op basis van (open) coöptatie bij de werving van de intern toezichthouders.

Bovenstaande verschillen geven aanleiding om te betwijfelen of intern toezicht het externe toezicht (deels) zou kunnen vervangen bij vergaande zelfregulering. Het is de vraag of intern toezicht over voldoende diepgaande kennis en expertise beschikt, een helder toezichtskader kan hanteren en voldoende onafhankelijk en kritisch is. De discussie over de effectiviteit en kwaliteit van het (interne) toezicht bij woningcorporaties (Cie Schilder, 2006), bij MBO-instellingen (Cie Oudeman) en recent bij HBO-instellingen (affaire INHolland) kunnen in het licht van bovenstaande discussie worden geplaatst.

Terug naar boven


Trends en dilemma's voor het overheidstoezicht in de 21e eeuw

Drs. Meike Bokhorst, drs. Pieter Welp en prof. dr. André Knottnerus (WRR)
Thema sessie: 3. Toezicht, kennis en beleid: een spanningsvolle relatie?

Samenvatting

Onderwerp en vraagstelling

Dit paper heeft tot doel om de belangrijkste trends en dilemma's voor het overzichtstoezicht van de toekomst te analyseren. Belangrijke trends zijn de internationalisering van markten en van (financieel) markttoezicht, de private uitbesteding van toezicht door middel van certificering en de toenemende burgerbetrokkenheid bij toezicht. Naar aanleiding van de kredietcrisis is er veel discussie over de werking van het financiële systeem en worden internationale regelgeving en toezicht aangescherpt om toekomstige crises te voorkomen. Tot voor kort was handhaving van regelgeving altijd het exclusieve domein van de lidstaten. De versterking van het Europese toezicht breekt met dat uitgangspunt. Nog niet duidelijk is wat de consequenties voor Nederland zullen zijn. In het streven om toezicht effectiever en efficiënter te maken, zet de overheid steeds meer in op certificering. Hoewel de rijksoverheid certificatie en accreditatie volop inzetten als alternatieve beleidsinstrumenten is er nog altijd weinig kennis beschikbaar over de effectiviteit en efficiëntie van het instrument. Traditioneel wordt toezicht vooral beschreven als een dienst vóór burgers om hun maatschappelijke belangen te bewaken en te zorgen dat burgers vertrouwen hebben in publieke organisaties. In de toekomst zullen goed geïnformeerde burgers een steeds grotere rol spelen in toezicht en handhaving. Het is de vraag hoe de internationale, private en maatschappelijke waakhondfuncties in het Nederlandse toezichtsbestel zullen doorwerken. Hoe kan het overheidstoezicht de kansen van deze trends benutten en de risico's beperken om zo optimaal mogelijk publieke belangen te bewaken?

Methoden en technieken

Voor dit onderzoek is literatuurstudie verricht en zijn gesprekken en interviews gehouden met wetenschappers, inspecteurs en beleidsambtenaren.

Resultaten en discussie

In het hedendaagse toezichtsdebat zijn tal van dilemma’s te onderscheiden. Een belangrijk dilemma gaat over de gewenste verantwoordelijkheidsverdeling tussen overheid en samenleving. De overheid loopt tegen haar grenzen op, maar toch blijven de verwachtingen van overheidssturing hoog gespannen. Bij toezicht leidt dat tot de paradox dat mensen zowel meer toezicht als minder toezichtslast willen. Het paper analyseert zeven centrale dilemma’s in het hedendaags toezichtsdebat:

  • Gewenste verantwoordelijkheidsverdeling: risicoacceptatie versus controledrang
  • Gewenste kerntaken van de toezichthouder: strikte handhaving of brede regulering
  • Gewenste toezichtstijlen: repressief versus preventief en controle versus vertrouwen
  • Gewenste professionele autonomie: onafhankelijkheid versus politieke sturing
  • Gewenste verantwoording en effectmeting: toezichtsbaten versus toezichtslasten
  • Gewenste transparantie van het toezicht: openbaarheid versus informele beïnvloeding
  • Gewenste organisatorische vormgeving: eenheid of diversiteit

Vraag voor de discussie is of deze trends en dilemma's herkenbaar zijn en hoe de rijksoverheid er mee om zou moeten gaan.

Terug naar boven


Leren van toezicht

Dr. Peter van der Knaap (Algemene Rekenkamer)
Thema sessie: 3. Toezicht, kennis en beleid: een spanningsvolle relatie?

Samenvatting

Als ‘beleid’ wil leren van inspecties en toezichthouders moeten deze niet alleen handhaven, maar ook inzichten terugkoppelen. Tijdens inspectiewerk opgedane kennis over de naleving van regels of nieuwe ontwikkelingen is van groot belang om die regels en het achterliggende beleid te kunnen verbeteren. Je kunt toezicht wat dat betreft zien als een ‘georganiseerde aanzet’ tot leren door middel van feedback.

De terugkoppeling van inspectieresultaten op ‘het beleid’ is naar mijn mening het meest logische mechanisme om van toezicht te kunnen leren. Dit potentieel lijkt niet overal te worden verzilverd. Inspectie en toezicht worden nog steeds niet overal als feedback en leerinstrument gezien. Maar tegelijkertijd er worden in de praktijk wel degelijk initiatieven ontplooid om de kwaliteit van het leren te verbeteren. Zo is er veel geïnvesteerd in de kwaliteit van de instructie (van beleid aan toezicht), worden toezichthouders steeds vaker bij beleidsontwikkeling betrokken en bestaan er uitwisselingsprogramma’s tussen medewerkers van inspecties en departementen. Het sec constateren en terugkoppelen van een afwijking van regelconform gedrag volstaat daarbij anno 2009 niet langer: toezichthouders die willen bijdragen aan leren, ontwikkelen ook inzicht over de vraag waarom mensen zich niet (langer) aan wetten en regels houden.

De bijdragen van inspecties en toezichthouders aan ‘lerend beleid’ wordt mede bepaald door de aard van wet- en regelgeving. Het hanteren van doelwetgeving (duidelijkheid over doel, ruimte voor implementatie) in plaats van middelwetgeving (vooral duidelijkheid over implementatie) betekent dat de feedback informatie anders is. Doordat de normen bij doelwetgeving niet en detail zijn uitgewerkt, zal er vaker dan bij middelwetgeving een natuurlijke feedforward- en feedbackloop ontstaan. Beleid en toezicht hebben elkaar immers nodig om zoekend te kunnen leren. In plaats van een regelgeleide, gesloten instructie krijgt de toezichthouder meer ruimte. Hij zal zich in zijn terugkoppeling niet hoeven te beperken tot instrumentele lessen, maar kan meer fundamentele feedback geven. Bijvoorbeeld over de oorzaken van tekortschietende effectiviteit of de wenselijkheid van een andere aanpak.

Ook integrale inspecties kunnen de leermogelijkheden stimuleren. Enerzijds komen door samenwerking tussen inspecties tegenstrijdigheden tussen wetten en regels aan het licht en ontstaan er mogelijkheden om het toezicht te verminderen. Achterliggende problemen kunnen zo worden opgespoord en aangepakt. Anderzijds kan de samenwerking tussen toezichthouders bijdragen aan de positie van het toezicht als verschaffer van feedback. Integraal toezicht kan eraan bijdragen dat toezichthouders zich kunnen ontpoppen van louter terugkoppelaar tot echte gesprekspartners. Gesprekspartners die dwarsverbanden kunnen leggen en over de deelbelangen van afzonderlijke toezichthouders en beleidskernen kunnen heenkijken.

Terug naar boven