Toezicht & Wetenschap — Wisselwerking en stand van zaken

Abstracts

Thema 5 - Het sluitstuk van toezicht: handhaving en beïnvloeding
Sessieleiders: prof. dr. Heinrich Winter (Rijksuniversiteit Groningen) en dr. Judith van Erp (Erasmus Universiteit)
Woensdag 22 juni 2011, 10.30 - 13.00 uur


Publieke versus private handhaving in de afvalbranche

drs. Karin van Wingerde (Erasmus Universiteit)
Thema sessie: 5. Het sluitstuk van toezicht: handhaving en beïnvloeding


Samenvatting

“Je bent ontzettend afhankelijk van een stuk draagvlak in je omgeving om goed te kunnen opereren” verzucht de milieucoördinator van een groot afvalverwerkingsbedrijf. Zij doelt hiermee op het belang van het hebben van een goede reputatie bij omwonenden en belangengroepen voor het voortbestaan van de onderneming. Een goede reputatie op het gebied van milieuverantwoordelijk handelen biedt financiële en strategische voordelen en kan zich in de toekomst uitbetalen bij het doen van nieuwe investeringen of het ontwikkelen van nieuwe technologieën. Maar omgekeerd geldt hetzelfde principe: een slechte reputatie op het gebied van milieuzorg kan betekenen dat omwonenden niet zo snel akkoord gaan met de nieuwe plannen van het bedrijf. Voor veel bedrijven is een goede reputatie bij hun omgeving dan ook een belangrijke drijfveer voor regelnaleving en soms zelfs een veel belangrijker motief voor regelnaleving dan de dreiging met sancties (Gunningham, Kagan & Thornton, 2004). Dit roept onder meer vragen op over de rol van het publieke toezicht: in hoeverre laten ondernemers zich afschrikken door de dreiging met sancties in vergelijking met repercussies vanuit hun omgeving; hoe belangrijk is het publieke toezicht in relatie tot maatschappelijke controle en bedrijfsintern toezicht; en wat zijn de effecten en neveneffecten van deze vormen van toezicht?

In deze bijdrage zal op grond van een empirisch onderzoek onder 40 Nederlandse afvalbedrijven op deze vragen worden ingegaan. Het onderzoek maakt duidelijk dat voor veel afvalbedrijven private vormen van handhaving een veel belangrijker motief voor regelnaleving zijn dan de publieke handhaving. Dit kan worden begrepen in het licht van de historische ontwikkeling van de afvalbranche. Vanaf de jaren zeventig en tachtig maakte de afvalbranche een zeer sterke groei door. Toezicht en handhaving bleven daar aanvankelijk bij achter, maar maakten vanaf het midden van de jaren tachtig een inhaalslag toen bleek dat enkele afvalbedrijven op grote schaal de milieuregels hadden overtreden (Huisman, 2001: 433). Door de steeds strengere regels, de toenemende schaalvergroting, concurrentie en professionalisering die daarvan het gevolg waren ontstond vanaf de jaren tachtig een steeds meer kapitaalintensieve en professionelere branche. Inmiddels is sprake van een branche met grote, internationaal opererende bedrijven met enorme financiële belangen. Het publieke toezicht sluit niet altijd meer goed aan bij deze ontwikkelingen. Het onderzoek benadrukt de noodzaak voor publieke toezichthouders om aan te sluiten bij en optimaal gebruik te maken van private vormen van handhaving.


Terug naar boven


Handhaving door de IVW: wet en praktijk

Mr. dr. Albertjan Tollenaar (Rijksuniversiteit Groningen)
Thema sessie: 5. Het sluitstuk van toezicht: handhaving en beïnvloeding


Samenvatting

Onderwerp en vraagstelling
De Inspectie Verkeer en Waterstaat (IVW) is, samen met andere inspecties, actief op toezichtsdomeinen die verband houden met vervoer. Dit zijn de domeinen Binnenvaart, Zeevaart, Luchtvaart, Goederenvervoer over de weg, Bus/taxi en Spoorvervoer. Wetgeving op deze domeinen bevat verschillende handhavingsinstrumenten, variërend van bestuursrechtelijke instrumenten, waaronder intrekkingbevoegdheden, bestuursdwangbevoegdheden en bestuurlijke boetes, tot strafrechtelijke instrumenten. Niet alle instrumenten worden in de praktijk gebruikt. Dit leidt tot de volgende onderzoeksvragen:

1. Wat zijn de handhavingsinstrumenten op de verschillende VenW-toezichtsdomeinen en waardoor worden verschillen in instrumentarium verklaard?
2. Waarom worden de handhavingsinstrumenten al dan niet door de IVW gebruikt en hoe kan het gebruik worden verbeterd?

Methoden en technieken
Voor de eerste onderzoeksvraag is eerst geoperationaliseerd wat onder handhavingsinstrument wordt verstaan. Vervolgens is wetgeving geanalyseerd op aanwezigheid van handhavingsinstrumenten en is in de parlementaire geschiedenis en aan de hand van interviews gezocht naar verklaringen voor de vormgeving van het instrumentarium.

Voor het beantwoorden van de tweede vraag zijn cijfers verzameld over het gebruik van het instrumentarium en is, op basis van interviews met IVW-inspecteurs, de handhavingspraktijk gereconstrueerd.

Resultaten en discussie
Geconstateerd wordt dat de wetten voor de toezichtsdomeinen voorzien in een vergelijkbaar instrumentarium, met zowel strafrechtelijke als bestuursrechtelijke bevoegdheden. Wel zijn er enkele bijzonderheden. Zo beschikt de IVW in het domein Zeevaart over de mogelijkheid om schepen aan te houden. Dit wordt niet als bestuursrechtelijke bestuursdwang gedefinieerd. Een andere bijzonderheid betreft de bestuurlijke boete, die niet op elk domein kan worden benut.

In de praktijk blijkt de IVW niet alle instrumenten te gebruiken. De handhavingspraktijk voorziet bovendien in tal van andere, niet in de wet geformuleerde, interventies. De wettelijke instrumenten worden vaak gezien als ultimum remedium.

Bovendien is geconstateerd dat het instrumentarium per toezichtsdomein verschillend wordt gebruikt. Soms stelt de IVW zich repressief op en schakelt snel over op strafrechtelijk onderzoek of het opleggen van een bestuurlijke boete. Dit is bijvoorbeeld het geval voor het domein Goederenvervoer over de weg. Op andere domeinen is de IVW gericht op medewerking en overleg en vindt interventie plaats in het licht van bestuursrechtelijke instrumenten. Dit geldt bijvoorbeeld voor de Luchtvaart, waar medewerking van de ondertoezichtgestelden cruciaal is voor het verder gelegen doel van veilig vervoer.

Het onderzoek leidt tot aanbevelingen om handhavingsinstrumenten strategischer te benutten. Ondanks de verschillen zijn er overeenkomsten tussen de domeinen te ontdekken. Deze overeenkomsten kunnen worden benut voor een strategischer gebruik van het handhavingsinstrumentarium.


Terug naar boven


“There’s no such thing as bad publicity”: witte-boordencriminelen en de media

Dr. Judith van Erp (Erasmus School of Law)
Thema sessie: 5. Het sluitstuk van toezicht: handhaving en beïnvloeding


Samenvatting

Moderne toezichthouders hebben transparantie hoog in het vaandel staan. Ze informeren publiek en pers over hun beleid en sancties, steeds vaker met naam en toenaam van de overtreder. Over de vraag in hoeverre deze publicaties publiciteit genereren, is veel gediscussieerd, maar weinig empirische informatie beschikbaar. Dit paper maakt een vergelijking tussen publiciteit over witte boordencriminelen die strafrechtelijk worden vervolgd met personen en ondernemingen die een bestuurlijke boete krijgen opgelegd van een toezichthouder. Concreet vergelijkt dit paper de publiciteit naar aanleiding van openbaarmaking van sancties door de Autoriteit Financiele Markten voor overtredende ondernemingen op de kapitaalmarkt en de markt voor financiele dienstverlening, met publiciteit over verdachten in enkele geruchtmakende recente fraudezaken.

Het blijkt dat van fraude verdachte ondernemers in staat zijn strategisch gebruik te maken van de mogelijkheden die het strafproces hen biedt om het proces te manipuleren. Zij vinden in de media een podium om hun zaak te bepleiten. Zo werd in de “Klimopzaak” de rechter gewraakt, waardoor het publieke debat niet over de vastgoedfraude, maar over de professionaliteit van de rechter ging. De publiciteit over ondernemingen op de kapitaalmarkt is zakelijk en neutraal, en brengt geen schade toe aan de reputatie van de ondernemingen. De kleinere financiele dienstverleners ondervinden de meest negatieve publiciteit. Zij zijn bovendien niet in staat de berichtgeving over hun onderneming te beïnvloeden of weerwoord te bieden, terwijl de overtredingen waarvoor zij zijn beboet, het minst ernstig waren. Het zijn daarom de kleine ondernemingen die het meest te lijden hebben onder negatieve publiciteit. Professionelere zakenmensen slagen erin ambiguïteit rondom hun zaak en persoon te creëren en strategisch gebruik te maken van de media om de beeldvorming over henzelf te beïnvloeden.


Terug naar boven


Bestuursrechtelijke, strafrechtelijke en privaatrechtelijke handhaving in het milieurecht en het consumentenrecht

Prof. dr. Heinrich Winter (Rijksuniversiteit Groningen)
Thema sessie: 5. Het sluitstuk van toezicht: handhaving en beïnvloeding


Samenvatting

Centrale vraag

Het sluitstuk van toezicht is handhaving. Handhaving door publiekrechtelijke toezichthouders concentreert zich veelal op het gebruik van het bestuursrecht. Op veel terreinen is daarnaast ook de inzet van het strafrecht mogelijk. Soms staat ook de privaatrechtelijke weg open. Toezichthouders proberen een afwegingskader op te stellen bij de inzet van de verschillende instrumenten. Onderzoek laat zien dat een uiteenlopende bestuurlijke cultuur, afzonderlijke organisatievormen en de gescheiden rechtssystemen het maken van adequate afwegingen bemoeilijkt. Het paper is gebaseerd op de bevindingen uit empirisch onderzoek naar de handhaving van het consumentenrecht door de Consumentenautoriteit en naar de handhaving van het milieurecht door bestuursorganen en het openbaar ministerie. Dat leidt tot de volgende hoofdvraag:

Wat is de meest effectieve inzet van bestuursrechtelijke, strafrechtelijke en/of civielrechtelijke sancties bij de handhaving van het milieurecht en het consumentenrecht?

Daaraan vooraf gaat de vraag wat effectiviteit precies is en hoe de ontwikkelingen rond bestuursrechtelijke, strafrechtelijke en civielrechtelijke handhaving op zichzelf en in verband met elkaar getypeerd moeten worden.

Effectiviteit

Effectiviteit is een kenmerk van een middel in verhouding tot een doel. Het middel is de interventie: de last onder bestuursdwang, de last onder dwangsom, het proces-verbaal, leidend tot een veroordeling door de strafrechter of de vordering, leidend tot een vonnis van de civiele rechter. Bij doelen wordt onderscheid gemaakt tussen algemene doelen, preventie, afschrikking en normversterking, en concrete doelen, het ongedaan maken van de gevolgen van de overtreding, het vergoeden van schade, of het bestraffen van de overtreder.

Ontwikkelingen interventies

In het paper worden veranderingen in het interventie-instrumentarium binnen het bestuursrecht en het strafrecht op een rijtje gezet. Daarnaast komen de civielrechtelijke mogelijkheden die de Consumentenautoriteit ter beschikking staan aan de orde. In het overheidstoezicht prevaleerde lange tijd de bestuursrechtelijke handhaving; het strafrecht was ultimum remedium, later werd het strafrecht nevengeschikt en gaat het vooral om het vinden van een goede interventiemix. Op milieuterrein zijn tien jaar geleden kernbepalingen vastgesteld waarvan overtreding altijd strafrechtelijk vervolgd zouden moeten worden.

Resultaten en beschouwing

Het paper beschrijft de resultaten van empirisch onderzoek naar effecten van bestuursrechtelijke, strafrechtelijke en civielrechtelijke interventies. Dat leidt tot een beschouwing over factoren die het realiseren van een optimale interventiemix bemoeilijken en tot een aantal adviezen aan toezichthouders en handhavers hoe daarmee in de toezichtspraktijk om te gaan.


Terug naar boven


Leiden openbaren indicatoren tot manipulatie van gegevens door ziekenhuizen?

Kris H.A. Smolders, MSc. (Inspectie voor de Gezondheidszorg), dr. A. Lya den Ouden (IGZ), drs. Willem A.H. Nugteren (IGZ), prof. dr. Gerrit van der Wal (IGZ)
Thema sessie: 5. Het sluitstuk van toezicht: handhaving en beïnvloeding


Samenvatting

Onderwerp en vraagstelling

Vanaf 2003 gebruikt de Inspectie voor de gezondheidszorg (IGZ) kwaliteitsindicatoren voor toezicht op de kwaliteit van zorg in ziekenhuizen. Omdat deze openbare gegevens kunnen leiden tot reputatieschade voor het ziekenhuis of overheidsbemoeienis, is de kans op perverse effecten aanzienlijk. Wanneer het belang voor ziekenhuizen groot is om op bepaalde terreinen goed te scoren, neemt de kans op perverse effecten toe. Een voorbeeld van een indicator waar de druk om goed te scoren groot is, is het aantal uitgevoerde oesofaguscardiaresecties (hierna resecties genoemd). Literatuur toont aan dat de uitkomst van zorg voor deze geopereerde patiënten beter is in hoogvolume ziekenhuizen. De Nederlandse multidisciplinaire richtlijn ‘Diagnose en behandeling oesofaguscarcinoom’ stelt dat deze operaties uitgevoerd dienen te worden in ziekenhuizen waar ten minste 10 a 20 resecties per jaar worden verricht. In 2007 verzocht de inspectie alle ziekenhuizen, die structureel minder dan 10 resecties uitvoerden, aannemelijk te maken dat ze in de toekomst 10 of meer resecties zouden uitvoeren (bijvoorbeeld door middel van regionale afspraken) óf te stoppen met het uitvoeren van deze operatie. Vanwege de norm in de richtlijn en het handhaven van de inspectie op deze norm, was de verwachting dat ziekenhuizen meer geneigd zouden zijn tot het manipuleren van gegevens. Verificatie van de gegevens was dan ook noodzakelijk.

Methoden en technieken

Om te bepalen of bij laagvolume ziekenhuizen gegevens werden gemanipuleerd, hebben we het verschil tussen het opgegeven en werkelijke aantal resecties in 2005 en 2006 onderzocht. Alle ziekenhuizen met een opgegeven aantal van 10 of 11 resecties in 2006 of gemiddeld minder dan 10 resecties per jaar in 2003-2006 werden verzocht alle operatieverslagen uit 2005 en 2006 aan de inspectie te sturen. De geanonimiseerde operatieverslagen werden door 2 teams onafhankelijk beoordeeld als ‘resectie’ of ‘geen resectie’.

Resultaten en discussie

Zeven van de 10 geselecteerde ziekenhuizen bleken minder resecties uit te hebben gevoerd dan opgegeven. Zij stuurden 18 operatieverslagen minder dan op grond van de het aantal opgegeven resecties werd verwacht en 7 procent van de 179 verslagen werden niet beoordeeld als resectie. Het opgegeven aantal en het werkelijk uitgevoerde aantal resecties van 2006 liet een significant verschil zien in tegenstelling tot de resultaten van 2005.

De aanname dat openbare gegevens worden gemanipuleerd wanneer het belang om goed te scoren hoog is, wordt ondersteund door onze resultaten. Wanneer het belang om goed te scoren hoog is, is verificatie van data dan ook essentieel.


Terug naar boven


Het gebruik van de bestuurlijke boete in het financieel toezicht

Mr. Arnt Mein (Erasmus Universiteit)
Thema sessie: 5. Het sluitstuk van toezicht: handhaving en beïnvloeding


Samenvatting

Onderwerp en vraagstelling

Tal van toezichthouders beschikken over de bevoegdheid om een bestuurlijke boete op te leggen, als punitieve reactie op een geconstateerde overtreding. Zo ook De Nederlandsche Bank (DNB) en de Autoriteit Financiële Markten (AFM). Zij zijn onder meer belast met het financieel toezicht en beschikken sinds 2000 over de bevoegdheid om een bestuurlijke boete op te leggen. Sindsdien is bestuursrechtelijke handhaving de hoofdregel.

Doelmatigheid gaf de doorslag bij de keuze voor de bestuurlijke boete. Er moest immers een alternatief worden gevonden voor de stokkende strafrechtelijke handhaving van het sociaal-economische ordeningsrecht (het zgn. handhavingstekort). Bovendien werd de bestuurlijke boete geschikter geacht voor de handhaving van specialistische onderdelen van het ordeningsrecht, zoals de financieel toezichtwetten. Bij de introductie van de bestuurlijke boete in het financieel toezicht speelden echter ook de doeltreffendheid een rol. De bestuurlijke boete moest het gat dichten tussen intrekking van de vergunning en het doen van aangifte. Bovendien sloot de bestuurlijke boete goed aan bij de behoefte van de financieel toezichthouders. Om het evenwicht op markten te bewaren en de consument te beschermen dienden zij te beschikken over een robuust handhavingsinstrument. De bestuurlijke boete kan namelijk (zeer) hoog oplopen en tevens openbaar worden gemaakt.

Deze ontwikkeling roept tal van vragen op. Is hier nu sprake van een innovatieve doorbraak in de handhaving of hebben we te maken met een symbolische maatregel in het kader van de roep om streng overheidsoptreden? Welke rol speelt de bestuurlijke boete in het financieel toezicht? Hoe passen de toezichthouders deze bevoegdheid toe in de context van bovenstaande overwegingen?

Methoden en technieken

Over de boetepraktijk in het financieel toezicht is al wel nodige bekend onder een kleine groep superspecialisten uit de rechtspraktijk, maar veel minder in criminologische kringen. Mijn onderzoek is  dan ook verkennend en exploratief. Ik zoek een antwoord op bovenstaande vragen door de openbare boetebesluiten (periode 2004 – 2010) en rechterlijke uitspraken te bestuderen. Tevens voer ik vraaggesprekken met vertegenwoordigers van de toezichthouders en onder toezichtgestelden (en hun raadslieden). Daarnaast bestudeer ik relevante beleidstukken en literatuur.

Resultaten en discussie

Het voorlopige beeld dat uit mijn onderzoek naar voren komt is dat van een sterk gejuridiseerde en technocratische handhavingspraktijk. De  overtreding staat daarbij centraal, voor de overtreder lijkt er maar weinig oog te zijn. De boetes blijken vrijwel altijd rechtmatig, maar worden ze ook als rechtvaardig ervaren? Verder vallen sterk uiteenlopende handhavingsstijlen op (een offensieve AFM versus een behoedzame DNB).

Terug naar boven


De moeilijke relatie tussen risico-identificatie en -evaluatie en handhaving
Zin en onzin van de risicobeoordeling: de risicobeoordeling en de 'kleren van de keizer'
Bespreking van de verschillende stappen en de methodologische problemen


Ing. Jan Dillen MBA (Federale Verzekering, BE)
Thema sessie: 5. Het sluitstuk van toezicht: handhaving en beïnvloeding


Samenvatting

De wetgeving voorziet de opmaak in de arbeidsorganisaties van een risico-identificatie en-evaluatie RIE. Deze verplichting tot opmaak van een RIE is gebaseerd op de nieuwe aanpak reglementering van Europa, i.c. de Europese Kaderrichtlijn (EEG, 1989). Zowel de toepassing van deze reglementering op gebied van RIE, als de handhaving hiervan, geven aanleiding tot vele problemen. Deze problemen komen hier aan bod. De conclusie is dat subjectieve risico-identificatie en -analysemethoden niet in aanmerking komen voor handhaving. Dit wordt geïllustreerd aan de hand van cases, waarbij het Grondwettelijk Hof uitspraak deed of gaat doen over de mogelijkheid van handhaving van arbowetgeving gebaseerd op risico's. Er kan dan ook worden geconcludeerd dat op basis van de problemen bij de handhaving van arbowetgeving gebaseerd op risico's, er een verschuiving in handhaving dient te gebeuren van risico-identificatie en -evaluatie naar handhaving van preventiemaatregelen.

Onderwerp en vraagstelling

De risicobeoordeling van arborisico's stelt problemen, zowel bij uitvoering als bij toezicht. Deze problemen worden besproken. Ik zal starten met de problemen qua gebruikte terminologie. Gezien in de wetgeving geen methoden zijn opgelegd, neemt het belang van normen als stand der techniek toe. Ik zal aantonen dat deze normen geen éénduidige aanpak en terminologie qua risico's gebruiken. Normen veroorzaken hierdoor meer verwarring dan duidelijkheid. Hierna zal ik de problemen bespreken aan de hand van vier stappen van de risicobeoordeling: de risico-identificatie, -analyse en de keuze en invoering van preventiemaatregelen. Hierna komen de methodologische problemen aan bod bij dergelijke risicobeoordelingen. Zowel naar identificatie van arborisico's, wanneer te stoppen, als naar analyse van arborisico's, hoe te kwantificeren, als evaluatie, welke criteria moeten worden gehanteerd, zijn er vele problemen voor zowel de uitvoerder van de risicobeoordelingsmethoden als voor de handhaver bij het toezicht. Hierna komen de problemen met de maten, de vergelijkbaarheid van risico's en de commensurabiliteit van de arborisico's aan bod.

Deze problemen komen tot uiting bij de handhaving en het toezicht. Wat een goede en voldoende risicobeoordeling is kan nooit door de toezichthouder of door de Rechtbanken worden bepaald. Dit omdat de terminologie onduidelijk of te vaag is en door het subjectieve karakter. Vage bewoordingen zoals 'de nodige maatregelen', 'welzijn', 'risico-analyse en -evaluatie', enz maken een strafrechterlijke vervolging quasi onmogelijk daar zij het legaliteitsbeginsel schendt (Nulla poena sine lege; Nullum crimen sine lege).

Resultaten en discussie

Al deze problemen samen maken het risicobeoordelingsproces onduidelijk gedefinieerd, normatief en subjectief, en daardoor niet of moeilijk te handhaven. De conclusie is dan ook dat de risicobeoordeling geen geschikte methode is om de veiligheid, gezondheid en welzijn te handhaven. Een aanbeveling is dan ook om het toezicht te verschuiven van risicobeoordeling naar preventiemaatregelen.


Terug naar boven