Toezicht & Wetenschap — Wisselwerking en stand van zaken

Dinsdag 21 juni 2011, 13.30 - 14.30 uur

The Regulatory Craft revisited

Ten years practice and thinking in regulation and compliance in Europe and USA.

Door professor Malcolm Sparrow (Harvard John F. Kennedy School of Government, USA)

Malcolm K. Sparrow is hoogleraar ‘Practice of Public Management’ en decaan van de ‘Executive Program on Strategic Management of Regulatory and Enforcement Agencies’ van de John F. Kennedy School of Government, Harvard University (USA). Hij heeft 10 jaar gediend bij de Britse politie, oplopend tot de rang van ‘Detective Chief Inspector’ en heeft uitgebreide ervaring met strafrechtelijk onderzoek. In maart 2010 werd hij benoemd door president Barack Obama voor de Amerikaanse adviesraad ‘Recovery Independent Advisory Panel’, om de ‘Recovery Board’ te adviseren over de bescherming van de integriteit van het economische stimuleringspakket. Recente publicaties zijn ondermeer: ’The Character of Harms: Operational Challenges in Control’, ‘The Regulatory Craft: Controlling Risks, Solving Problems, and Managing Compliance’ en ‘License to Steal: How Fraud Bleeds America’s Health Care System’. Zijn onderzoeksgebieden omvatten regelgeving en de handhaving-strategie, fraude controle en risicobeheer en risicoanalyse. Hij is ook een patent houder op het gebied van geautomatiseerde vingerafdruk-analyse. Malcolm Sparrow  heeft wiskunde gestudeerd aan de Universiteit van Cambridge (UK), heeft zijn Master of Public Administration behaald van de Harvard John F. Kennedy School of Government en heeft hier ook zijn doctoraat in de toegepaste wiskunde behaald.

Download hier zijn presentatie.


Het denken van Malcolm Sparrow over toezicht en handhaving

“I tell my people their job isn’t to catch smugglers, it’s to stop smuggling”

In 2000 verscheen Malcolm Sparrows boek ‘The Regulatory Craft’ [1]. Wat in de benadering van Sparrow aansprak was dat hij er in de US context – waar nogal hardhandig gehandhaafd werd - voor pleit om meer aandacht te hebben voor het oplossen van maatschappelijke problemen dan voor het ‘stevig handhaven zonder om te zien’. Voor de Nederlandse ontwikkeling kwam die ervaring uit de US net op tijd: velen riepen hier, na Enschede en Volendam, op om nu eens stevig te gaan handhaven en om de nalevingsniveaus in de verschillende maatschappelijke velden omhoog te ‘inspecteren’. In 2001 was Sparrow voor het eerst [2] in Nederland. Sinds die tijd is hij hier heel wat keren geweest en hebben de inspecties, de autoriteiten en het Openbaar Ministerie van zijn benaderingen kunnen profiteren.

Sparrows benadering van inspecteren en naleving legt het accent op het oplossen van problemen die er in de ‘buitenwereld’ bestaan. Een organisatie neemt op een bepaalde manier waar en filtert dus dat wat er in de wereld waar te nemen is. Wanneer een toezichtorganisatie bijvoorbeeld decennialang de problematiek van de zeescheepvaart beschouwd heeft vanuit de ‘veiligheid’ dan is het een hele toer om vervolgens de problematiek van de milieuvervuiling werkelijk te zien en aan te pakken. Organisaties worden gekenmerkt door vastheid van structuur en ordening – en daarmee ook van cultuur. Organisaties worden ingericht juist vanwege de permanentie en de stabiliteit. Organisaties kennen repertoires van activiteiten. In organisaties worden de bestaande repertoires eerder herbevestigd dan veranderd en vaak vanuit een eigen interne dynamiek verder ontwikkeld. Dat betekent nogal eens dat het verband met het ‘externe probleem’ eerder kleiner dan groter wordt. Nieuwe problemen worden door bestaande organisaties in eerste aanleg altijd vertaald naar de repertoires die de organisatie kent en daardoor is de kans groot dat het probleem verminkt behandeld wordt. (Morgan [3]: “If you have a hammer, everything looks like a nail”). Een meer probleemgerichte benadering stelt andere eisen aan de organisatiestructuur en aan het management van inspectieorganisaties: het probleem is het uitgangspunt en er wordt alles aan gedaan omdat vanuit een wens om te komen tot een oplossing of vermindering van dat probleem aan te pakken. In principe bestaan er dan geen ‘heilige huisjes’ of andere beperkingen die de keuze van een adequate oplossing in de weg staan. De vanzelfsprekendheid van het bestaande moet dan ruimte maken voor  de bereidheid externe problemen als uitgangspunt te kiezen en niet gehinderd worden door de ‘tradities’ bij het aanpakken van deze problemen. Het eerste vereiste is dan in elk geval al de bereidheid om de vraag te stellen wat is eigenlijk het probleem? Om die vraag te kunnen beantwoorden moet bekend zijn welke problemen door een toezichtorganisatie kunnen worden aangepakt.

In organisaties waarin professionele deskundigheid noodzakelijk is, is het risico groot dat de eigen professionaliteit de ‘maat der dingen’ wordt. Professionals definiëren de wereld en de daarin voorkomende problemen sterk vanuit hun ‘vakgebied’ en het ‘hamer-probleem’ doet zich in deze categorie medewerkers versterkt voor. Bovendien zijn professionals slecht in het ‘delen’ van kennis en moeten er heel wat kunstgrepen aan te pas komen wil men ze aan het uitwisselen en samenwerken krijgen.

Sparrows [4] benadering van de handhaving is verwant aan de benaderingen van het ‘new public management’ waarbij effectiviteit en meetbaarheid van die effectiviteit belangrijke ijkpunten zijn. Bovendien oriënteert hij zich op maatschappelijke vraagstukken die door overheidsinterventie (zouden) moeten worden aangepakt. Zijn redeneringen gaan van buiten naar binnen: organisaties zijn geen doel op zichzelf, organisaties behoren geen routines te zijn maar moeten zich voortdurend herijken aan de gewijzigde maatschappelijke omstandigheden. Belangrijk voor een goed begrip is dat hij de handhavingbenaderingen plaatst in de Amerikaanse context waarbij de laatste decennia ‘stevig’  gehandhaafd werd in een ‘confronterende’  cultuur en waarbij zijn stelling is dat een wijziging van die cultuur essentieel is om te komen tot werkelijk effectiviteit: waarmee hij dan bedoelt het oplossen van maatschappelijke vraagstukken. Hij stelt voor een handhavingstrategie te ontwerpen die gebaseerd is op een gedeelde probleemstelling met de buitenwereld  omdat een inspectie door handhaving alleen een maatschappelijk vraagstuk nauwelijks dichter bij een oplossing brengt. Coöperatie met de onder toezichtstaanden is dan ook voor hem vanzelfsprekend. Zijn werkstijl is meer preventief dan repressief en hij typeert hem zelf als eerder ‘soft’ dan ‘hard’. (Zie Table 7-1 op pg. 105 en  Table 14-1 op pg. 201) Hij bepleit verder een risico-benadering hetgeen er toe moet leiden dat de belangrijkste problemen het eerst worden aangepakt. Sparrow stelt vast dat veel toezichthouders veel tijd besteden aan organisaties en aspecten die eigenlijk geen probleem zijn. Hij benadert de zaken ook nogal ‘piecemeal’: probeer niet een theorie te bedenken voor het geheel maar pak helder omschreven problemen aan. Hij noemt dat: ‘fix it’.

Sparrow’s verhalen zitten vol met voorbeelden van zaken die door klassiek opererende inspecties over het hoofd gezien worden omdat ze werken vanuit een bepaalde routine of hun missie te ‘eng’ definiëren. Zo zag de inspectie van de belastingen eigenlijk vele jaren achter elkaar de niet-aangevers over het hoofd en daarmee bleef een enorme hoeveelheid geld buiten bereik.

Het toezicht moet analytischer en conceptueler worden: eerst analyse op basis van wat er in een sector aan de hand is, daarbinnen risicoanalyses maken om te prioriteren, kiezen en je organisatie daar naar inrichten. (Scanning, Analysis, Response, Asessment) De risicoanalyses behoren ook onderdeel te zijn van de communicatie met de sector en het streven naar een gedeelde duiding van de risico’s behoort aan concrete uitvoerende activiteiten vooraf te gaan. (“Makes Problem-Solving an operational method for the working on the world, not a managerial method for working on the organization”).

Bij de probleemgerichte benadering hoort nauwkeurige aandacht voor criteria waarmee resultaten beoordeeld kunnen worden. (Zie Table 8-1 op pg. 119).

Hoofdstuk 18 van zijn boek gaat over ‘Intelligence’: voor hem – als politieman – is dat een verzamelbegrip voor al datgene wat een toezichtorganisatie doet om ‘kennis’ te krijgen van wat er in de sector zich ontwikkelt. Het is ook duidelijk uit het begrip dat hiervoor orthodoxe en onorthodoxe benaderingen benut dienen te worden: wanneer je zicht wil krijgen op ‘emergent problems’ – en dus niet achter de feiten aan wil lopen – dan moet je het niet alleen hebben van de officiële en formele berichtgeving. Belangrijk is hierbij ook dat de organisatie goed luistert naar de kennis die er op de werkvloer bestaat en dat ze een cultuur bevordert waarmee die kennis ‘goed’ wordt uitgewisseld. Dit deel van zijn benadering is een ‘checkpunt’ voor elke inspectie: hoe is de ‘intelligence’ georganiseerd of krijgen we alleen maar officiële informatie binnen? Het verhaal van Sparrow is niet ingewikkeld ook al is zijn boek niet echt overzichtelijk gestructureerd. De benadering oogt ook binnen de Nederlandse discussie over toezicht en handhaving als ‘self-evident’. Het in de praktijk hanteren ervan is daarmee nog niet vanzelfsprekend.

Tussen de Amerikaanse en de Nederlandse situatie zijn er belangrijke verschillen wanneer het gaat om het bestuurlijk institutionele netwerk. Het meest in het oog springend daarbij is dat de diensten waar het in de leergang om gaat allemaal op relatief grote afstand van de ministeries staan, ze ‘leiders’ hebben die door de President benoemd zijn en waarbij de wetgeving die ze uitvoeren meestal in termen van doelwetgeving geformuleerd is. De diensten heten dan ook ‘Regulatory & Enforcement Agencies’. Wanneer er behoefte is aan ‘nadere regels’ hebben veel van deze ‘agencies’ zelf de bevoegdheid daarvoor maatregelen te treffen.

De institutionele ontwikkeling van het toezicht als een afzonderlijke groep van overheidsorganisaties is in Nederland nog pril en veel wetgeving is gedetailleerd. De methodologische inzichten van Sparrow (en met hem van de Amerikanen) zullen niet zo gauw botsen met de institutionele kaders van de Nederlandse inspecties – daarbinnen kunnen we nog wel even vooruit. Wel is het zo dat de benadering van inspectiewerk die vertrekt vanuit risico’s spoedig beoordeeld moet worden vanuit een juridische -bestuursrechtelijke optiek. Mogelijk dat dit toch aanleiding geeft om het hele juridische framework voor het toezicht  anders in te richten en de wetgeving deze werkwijze ook daadwerkelijk te laten ondersteunen. In de Europese benadering van dit soort vraagstukken past het om ex ante deze juridische vragen goed te stellen; in de U.S. werkt men meer op ‘zien komen’.

In 2008 verscheen Sparrows boek ‘The Character of Harms / Operational Challenges in Control’[5]. In dat boek is het belangrijkste thema het benoemen van de bedreigingen die zich in systemen en organisaties voordoen. Sparrow stelt vast dat we geneigd zijn om wanneer het gaat om de ontwikkeling van organisaties we ons meestal uitdrukken in positieve doelstellingen. Dat is natuurlijk niet verkeerd maar werkt zeker voor toezichtorganisaties versluierend. Hij pleit er voor de problemen en bedreigingen – het ‘kwaad’ – rechtstreeks aan te spreken omdat het dan ook duidelijker wordt wat je er aan zou kunnen doen. Zo kun je zeggen dat door de toezichthouder de veiligheid op het spoor bevorderd wordt maar concreter wordt het wanneer het probleem geformuleerd wordt als ‘het terugdringen van de roodlicht passages met 10%’. Dat biedt veel meer aanknopingspunten ter zake te komen dan de algemene positieve formulering. Ook stelt hij dat het voor een praktische toezichthouder niet zo interessant is om te weten welke kans iemand heeft om in een verkeersongeluk om het leven te komen; beter hanteerbaar is om uit te gaan van het aantal doden in een jaar en vervolgens de vraag te stellen wat daar tegen te doen is. Zijn beschouwingen over dit onderwerp zijn relevant en wederom praktisch en concreet.

Ferdinand Mertens
 

Terug naar boven


[1] Malcolm K. Sparrow – The Regulatory Craft / controlling risks, solving problems, and managing compliance. Washington, 2000

[2] Sparrow kwam hier op uitnodiging van Ordina, Tom Rodrigues. Rodrigues nam kennis van het werk van Sparrow door zijn betrokkenheid bij de voorbereiding van de geïntegreerde inspecties van Verkeer en Waterstaat en van VROM. Bij de ontwikkeling van de IVW baseerde ik mij sterk op het Sparrow denken en had daarmee een perspectief voor de toezichtontwikkeling.

[3] Gareth Morgan heeft deze uitspraak opgenomen (met een plaatje) in zijn Creative Organization Theory / A Resourcebook Sage 1989.

[4] Sparrow’s opkomst in de US gaat gelijk op met Al Gore’s programma ‘Reinventing Government’ in het midden van de jaren negentig van de vorige eeuw – dus alweer een tijdje geleden.

[5] Malcolm K. Sparrow – The Character of Harms / Operational Challenges in Control.  Cambridge University Press, 2008.